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2023年以来，广东持续推进扩权强县、强县扩权改革，将60项省级行政职权调整由市县实施。摄影：杨坚
河源市东源县是典型的山区县，森林覆盖率超过70%。灯塔盆地灌区现代化改造工程建设，为近20万亩耕地解渴。其中灌区改造工程涉及不少建设项目使用林地的审核。
2023年以来，广东持续推进扩权强县、强县扩权改革，将60项省级行政职权调整由市县实施。“东源县承接省级行政职权事项后，仅用15个工作日就完成了灯塔盆地灌区（东源片区）建设项目使用林地的审核工作，比起以前缩短了半年以上。”东源县有关部门负责人告诉《南方》杂志记者。
《广东省推动“百县千镇万村高质量发展工程”实现三年初见成效行动方案》提出，实施集成式改革创新行动，要让改革成为“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）的鲜明底色，通过纵深推进集成式改革，进一步激发县镇村发展内生动力。
回顾改革开放40多年的历史，广东发展前进的每一步，背后都蕴藏着极大的改革勇气和发展智慧。破题城乡区域发展不平衡，还有许多硬骨头要啃，还有许多难关要闯。广东怎样以改革破局开路，释放县镇村发展新活力？
发展出题目，改革做文章。“广东深入推进县域高质量发展动力机制、县域产业发展体制机制、推进新型城镇化体制机制、推进乡村全面振兴长效机制、城乡区域协调发展体制机制等重点领域改革，充分激活要素、激活体制、激活动力。”广东省“百千万工程”指挥部相关负责人表示。
【“放活”权限】
“扩权”与“强县”的改革辩证法
“责任大、权力小”束缚手脚、“等靠要”思维制约能动性，是基层发展的堵点之一。以县域为例，县域承担着发展产业、招商引资、乡村振兴、公共服务等任务，但项目审批等很多关键权限却集中在市级及以上政府。
“强县必先赋权。”在广东省发展研究中心党组成员、副主任谭炳才看来，“目前广东县域发展还存在较多约束，扩权强县、强县扩权改革对于广东县域强活力、增动能具有重要意义”。
县（市）点菜，省、市“上菜”，广东完善菜单式赋权方式。2023年9月，广东将60项省级行政职权调整由有关地级以上市和县（市、区）实施，涵盖投资、用地、用林、交通、生态环保等领域事项。与此同时，广东将财政省直管县改革扩围至全部57个县（市）。
“承接省级下放的行政职权后，减少了项目审批环节，加快了项目的上马进度。”梅州市蕉岭县政府发展研究中心负责人举例道，比如固定资产投资项目节能审查，调整前办理时长约8天，调整后由县发展改革部门承接，办理时长约2天，压缩了75%。统计来看，职权下放后，办理时长普遍压缩了50%及以上。
科沃德新材料项目负责人刘晓青感慨道，在河源市生态环境局东源分局的指导下，公司从环评申请受理到取得环评批复只用了1个工作日，项目投产时间比预期提前了近3个月，间接经济效益2000万元以上。
“扩大县级资源整合使用自主权，对于充分激发县域发展动力活力意义重大。”东源县委书记秦卫民表示，“东源要更好地抢抓扩权强县和强县扩权改革重大发展机遇，就必须要做到‘放得下、接得住、管得好、有监督’。”
在财税体制改革方面，广东加大财力下沉力度，强化省级转移支付激励约束导向、减轻基层财政支出负担，赋予市县更大的财力自主权、统筹权。
“广东调整省与县（市）、省与粤东粤西粤北地区‘四税’收入分成比例，极大调动了地方大抓产业、培植税源的积极性。”揭阳市委常委、普宁市委书记梁柱华的话，代表了地方干部的普遍心声。2025年上半年，57个县（市）地方一般公共财政预算收入增速比全省平均水平高6.1个百分点。
【“激活”要素】
破解缺地缺钱难题
地从哪里来、钱从哪里筹？这是粤东西北发展面临的核心问题。
“广东推进全域土地综合整治，破解部分地区存在的空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等‘四化’问题，为深入实施‘百千万工程’创造新空间、释放新动能。”省自然资源厅有关负责人表示。
梅州市蕉岭县素有“八山一水一分田”之称，土地资源较为短缺，这是许多山区县的真实写照。“村里有1120亩耕地，村民人均不到五分地。有的村民家里有五六亩土地，零零星星地分布在七八个地块。”蕉岭县新铺镇同福村党委书记、村委会主任曾艳忠颇为心疼，“种地收益不高，村民不愿意耕种。土地不成规模，企业也不愿意承包。整治前村里有300多亩撂荒地，常年杂草丛生。”
全域土地综合整治破解了“谁来种地、怎么种地”难题。曾艳忠表示，村集体作为“中间人”“担保人”，向17个村民小组492户发起动员，鼓励农户将土地“交”给村集体，集约土地约920亩，集约率达到82%。通过将土地经营权流转给农业龙头企业，同福村土地租金收益达到600元/亩，为村民创造了120余个就业机会，实现务工村民人均月增收3000元以上。
点土成“金”，为“百千万工程”腾出发展空间。广东实施农用地整治108.06万亩、建设用地整理23.22万亩、生态保护修复196.04万亩，拉动投资5400亿元。广州市从化区成为全国唯一以县域为单元开展全域土地综合整治的试点，入选自然资源部典型案例。佛山市南海区率先推出地券、房券、绿券“三券”制度，运用市场力量构建跨区域的土地资源统筹和利益平衡机制，破解土地利用低效化瓶颈。
钱从哪里筹？城乡发展，离不开资金的重要支撑。广东深化县域投融资体制改革，出台金融实施方案支持县域基础设施建设、产业转移、乡村产业发展等，让钱流动起来。农业银行广东分行开展“千人驻镇”，广东农信选派3万多名金融特派员驻村入户……这为各地解决资金难题带来了更多选项。全省涉农贷款余额2.6万亿元，同比增长10%。
作为广东省重大战略投资平台，广东恒健控股公司联合农银投资设立规模为100亿元的县域经济高质量发展基金，引入全国性农业龙头企业深度对接广东地方特色产业资源。“首个项目唐人神落地珠三角、粤西、粤北县域，支持其建设现代化生物饲料研发生产基地，带动上下游产业链形成10亿至15亿元年产值。”广东恒健控股公司党委书记、董事长唐军举例道。
【“盘活”资源】
唤醒农村沉睡的财富
农村集体经济薄弱、造血能力不强，这是欠发达地区农村普遍面临的问题。广东深化新型农村集体经济改革等，带动农村的闲置资源、沉睡资产活起来、动起来，激励引导更多资本、人才“进村入乡”。
漫步汕尾市红海湾经济开发区遮浪街道“咖啡一条街”，弥漫的咖啡香气让人沉醉其中。“来汕尾古堡咖啡包出片”“隐藏在汕尾市区的世外桃源小岛渔村”……小红书上，全国各地网友纷纷晒出到汕尾这个网红景点“打卡”的照片。
难以想象，这条初具规模的“咖啡一条街”，曾是杂乱无章的鲍鱼养殖场和年久失修的闲置民房。“我们聚焦整村运营模式创新，通过整合乡村资源、创新合作模式、挖掘文化基因，成功培育了一批示范村，探索出一条效率与公平兼顾、传统与创新协同的乡村振兴路径。”汕尾市“百千万工程”指挥办负责人表示。
“汕尾市鼓励和支持多种形式的合作，包括以政策引导和基建投入激活资源的‘政府主导型’、引入市场化团队专业运营的‘企业驱动型’、依托内生动力盘活资源的‘村集体自主型’、政企民协同打造可持续模式的‘混合共创型’等。”汕尾市“百千万工程”指挥办负责人表示，这些合作模式有效整合了各方资源，形成强大的发展合力。
拿什么拯救农村“闲置资产”？盘活一条村，还是一批村？汕尾给出了“模范答案”。如今，孕育的特色IP让乡村实现从“同质竞争”到“错位发展”的跃升。截至2024年，汕尾市已有55个村集体收入超百万元，农村居民人均可支配收入同比增长6.8%。
云浮地处粤北，在广东的经济版图中体量较小，基础相对薄弱。特别是农村集体经济薄弱成为突出短板，这在粤东粤西粤北地区具有代表性。2022年，云浮自然村中有6068个年经营性收入为零，占总数的74.3%。
云浮通过党委政府引导、银行融资、龙头企业牵头、村集体投资、农场主出资经营等方式，实施“政银企村户”共建家庭农场或“企业+自然村+能人”共建美丽牧场项目模式，两年时间带动全市972个村和社区集体收入全部达到15万元以上。云浮探索入选农业农村部案例选编，并在全国复制推广。
广东省委深改委评选发布的发展新型农村集体经济典型案例，包括探索经济组织创新、金融赋能、多元化经营等多种类型。比如韶关市全域推开“强镇富村公司”，肇庆市构建信用村“整村授信+”，梅州市五华县探索“产业村长”模式带动农户增收，等等。
目前，广东农村集体经济收入10万元以下薄弱村基本清零。
《南方》杂志全媒体记者、南方+记者｜郭芳 史成雷 叶石界 温柔
【本文责编】郭芳
【频道编辑】李卓华 李育蒙
【文字校对】华成民
【值班主编】影子 刘树强
【文章来源】《南方》杂志2025年第23期
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